| 以城鄉貫通促進(jìn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展
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來(lái)源：河南日報
時(shí)間：2019年06月17日
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近年來(lái)，在習近平總書(shū)記關(guān)于縣域治理“三起來(lái)”重要思想指導下，省委、省政府把縣域經(jīng)濟發(fā)展作為破解城鄉二元結構的工作抓手，全面實(shí)施城鄉一體化、縣域一盤(pán)棋管理，推動(dòng)城鎮基礎設施向農村延伸、城鎮公共服務(wù)向農村覆蓋，加快一二三產(chǎn)融合創(chuàng )新發(fā)展，縣域經(jīng)濟取得突破性進(jìn)展。近期，新一輪中部崛起、黃河經(jīng)濟生態(tài)帶、“十四五”規劃編制啟動(dòng)，對破解縣域資源、人力、土地、環(huán)境等資源優(yōu)勢削弱，技術(shù)、人才、資本等創(chuàng )新要素引聚不夠等難題，推動(dòng)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。
扭住縣域經(jīng)濟發(fā)展的“牛鼻子”
我國城鄉二元結構起始于上世紀50年代的計劃經(jīng)濟體制，改革開(kāi)放前期在曲折反復中逐步加固，城鄉間要素流動(dòng)由分層停滯轉變?yōu)橛赊r業(yè)向工業(yè)、鄉村向城市單向流動(dòng)，其根源在于依附在二元戶(hù)籍上的公共服務(wù)、集體產(chǎn)權和二元土地制度上的雙軌制管理。為解決“三農”問(wèn)題、破除城鄉二元結構，中央先后在十六屆三中全會(huì )提出“統籌城鄉發(fā)展”，黨的十八大提出“推動(dòng)城鄉發(fā)展一體化”，黨的十九大提出“城鄉融合發(fā)展”，并于近期出臺了建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見(jiàn)，其主線(xiàn)就是充分發(fā)揮市場(chǎng)引導城鄉資源有序流動(dòng)、優(yōu)化配置的決定性作用，聚焦人口自由遷徙這一“題眼”，以逐步剝離附著(zhù)在城市戶(hù)籍上的公共服務(wù)和附著(zhù)在農村戶(hù)籍上的集體產(chǎn)權為突破口，通過(guò)降低城鄉交易制度成本和要素成本、挖掘閑置資源潛力、提升要素邊際收益等措施，疏通城鄉兩端的“堰塞湖”，促進(jìn)城鄉要素自由流動(dòng)、平等交換，最終形成優(yōu)勢互補、工農互促、全面融合、共同繁榮的新型城鄉關(guān)系?？h城不僅是聯(lián)接城鄉發(fā)展的結合點(diǎn)、突破口，更是城鄉要素有序流動(dòng)的主要載體平臺和戰略樞紐。同時(shí)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展也更需要城鄉要素優(yōu)化配置形成的新動(dòng)力、新市場(chǎng)。從這個(gè)角度理解，在縣域治理“三起來(lái)”中，強縣富民是縣域經(jīng)濟的發(fā)展目標，改革發(fā)展是措施手段，城鄉貫通是實(shí)現路徑?？梢哉f(shuō)，抓住促進(jìn)城鄉間人口、土地、資金、技術(shù)、生態(tài)等要素有序流動(dòng)的市場(chǎng)化手段，就扭住了縣域經(jīng)濟發(fā)展的“牛鼻子”。
按現行土地管理制度，農村集體建設用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，須經(jīng)征地轉為國有土地后才能出讓使用，農民在此過(guò)程中無(wú)法分享城鎮化帶來(lái)的土地增值收益。這一方面造成農村大量用地閑置、城市用地緊張；另一方面為壓低成本，地方政府在城鎮化過(guò)程中要“地”不要“人”，或者是多要“地”少要“人”，導致土地城鎮化和人口城鎮化不協(xié)調，土地城鎮化速度遠高于人口城鎮化速度。為探索解決土地問(wèn)題，從2015年起，33個(gè)縣（市、區）試點(diǎn)推行“三塊地”改革，其目的是在堅守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農民利益不受損”4條底線(xiàn)前提下，探索可復制、能推廣、利修法的制度性成果。在具體推進(jìn)過(guò)程中要關(guān)注三點(diǎn)：一是在農村承包地“三權分置”中穩預期。在嚴防承包地“非農化”“非糧化”的基礎上，引導承包權、經(jīng)營(yíng)權利益合理分配，盡可能延長(cháng)流轉合同時(shí)限，讓農戶(hù)放心流轉土地，使農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體安心進(jìn)行基礎性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投入。二是農村集體經(jīng)營(yíng)性土地入市土地增值收益適度向村集體傾斜。目前，增強鄉村自身“造血”能力的關(guān)鍵三要素就是“能人”“閑錢(qián)”“活產(chǎn)”。2017年我省4.6萬(wàn)個(gè)村中有74.5%無(wú)經(jīng)營(yíng)收入。針對這個(gè)現狀，建議對入市土地增值收益部分，除去確定入市增值收益調節金征收比例后，應當按照征地和入市過(guò)程中農民個(gè)人分享收益大體相當的原則合理進(jìn)行內部分配，確保村集體有開(kāi)展公益事業(yè)和公共設施建設的能力。三是在農村宅基地改革中注重穩慎靈活。充分發(fā)揮基層智慧，在不把集體所有權搞沒(méi)了、資格權放寬了、使用權搞濫了的前提下，逐步完善宅基地有限范圍流轉、自愿有償退出和超占有償使用的機制。在宅基地面積、有償使用等具體標準上，充分考慮地區差異和民居民俗習慣，不宜“一刀切”。隨著(zhù)農村人口大幅縮減，可考慮借鑒家庭聯(lián)產(chǎn)承包中“增人不增地、減人不減地”的做法，探索對新增農業(yè)人口不分配宅基地，通過(guò)定額補貼、宅基地流轉等形式來(lái)提高宅基地利用效率。
發(fā)展縣域經(jīng)濟要育動(dòng)力、激活力
隨著(zhù)時(shí)間推移，城鄉人口流動(dòng)的主要形式將由農村剩余勞動(dòng)力非農化就業(yè)為主，轉變?yōu)檗r民市民化帶動(dòng)家庭流動(dòng)的形式，流動(dòng)方向不再是農村向城鎮縱向遷移占絕對主導地位，而是鄉村與城市間縱向遷移、不同等級城市間橫向遷移的復雜交織格局。人們用腳投票的結果，將導致中心城市間、縣城間、鄉村間發(fā)展出現分化。在推進(jìn)基本公共服務(wù)普惠、下沉的過(guò)程中，需關(guān)注幾點(diǎn)：一是有前瞻性、預見(jiàn)性地進(jìn)行戰略布局和完善體制機制。在現有常住人口基礎上，充分考慮人口流動(dòng)方向和趨勢，按照“地隨人走、錢(qián)隨人走、公共服務(wù)供給隨人走”的理念，合理明確土地指標、基礎設施和教育、醫療、養老、文化等公共服務(wù)供給規模。二是轉變投入偏好。從倚重道路、交通、通信、農田改造、人居環(huán)境等經(jīng)濟性公共產(chǎn)品供給，弱化醫療衛生、文化教育、社會(huì )保障等社會(huì )性公共產(chǎn)品供給，向經(jīng)濟性與社會(huì )性公共產(chǎn)品供給并重轉變，持續加大對農村基本公共服務(wù)體系建設的投入力度。三是健全農業(yè)轉移人口市民化機制。一方面促進(jìn)有條件、有能力在城市穩定就業(yè)生活的農業(yè)轉移人口落戶(hù)，完全享有城市的公共服務(wù)；另一方面擴大居住證覆蓋面，以居住證為載體向進(jìn)城人員提供城鎮公共服務(wù)。
由于縣域經(jīng)濟天然受到區位交通、勞動(dòng)力素質(zhì)、高端要素不足的限制，縣域經(jīng)濟更多的是一種低層次、粗放式、要素驅動(dòng)型的發(fā)展模式，傳統產(chǎn)業(yè)占比相對較高，不僅面臨著(zhù)產(chǎn)業(yè)轉型升級、鄉村振興的客觀(guān)現實(shí)壓力，更面臨傳統資源優(yōu)勢邊際效益下降、新舊動(dòng)能接替不穩等問(wèn)題，迫切需要因地制宜、瞄準弱項，集中精力降成本、補短板、育動(dòng)力、激活力，加快推進(jìn)城鎮經(jīng)濟創(chuàng )新發(fā)展、集鎮經(jīng)濟錯位發(fā)展、鄉村經(jīng)濟特色發(fā)展。一是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚區“二次創(chuàng )業(yè)”。在管理體制上，推進(jìn)行政管理、干部管理、干部考評、分配激勵等方面改革，破解體制機制障礙；創(chuàng )新驅動(dòng)上，制訂個(gè)人所得稅等急需人才引進(jìn)專(zhuān)項政策，全面實(shí)施引智引技引資并重戰略；產(chǎn)業(yè)培育上，創(chuàng )新產(chǎn)業(yè)鏈招商、以商招商、行業(yè)協(xié)會(huì )招商等模式，培育壯大產(chǎn)業(yè)集群。二是大力發(fā)展特色小鎮。立足資源稟賦，重點(diǎn)建設一批農業(yè)類(lèi)、特色產(chǎn)業(yè)類(lèi)、健康養老類(lèi)、歷史經(jīng)典類(lèi)、創(chuàng )意創(chuàng )業(yè)類(lèi)等宜居宜業(yè)宜游特色小鎮，吸引創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)要素集聚；支持中心鎮或工貿強鎮，通過(guò)品牌化、智能化、綠色化以及電商化改造原有商貿流通業(yè)或傳統農產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，提升質(zhì)量效益，進(jìn)而促進(jìn)本地或周邊居民就近就地就業(yè)和就近就地城鎮化。三是推動(dòng)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合。引入先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗和社會(huì )資本，強化農業(yè)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式創(chuàng )新，完善新型農業(yè)合作組織間利益聯(lián)結機制，讓農民分享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展紅利。（省發(fā)改委產(chǎn)業(yè)研究所 張長(cháng)星）
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